Veřejné výdaje: tušení stínu

V roce 2001 byla světová ekonomická veřejnost šokována zprávami o účetních podvodech v některých velkých a renomovaných firmách. Jména jako Enron nebo Worldcom se ihned stala synonymy nepoctivého podnikání. Auditorská a poradenská společnost Arthur Andersen, která se na nepravostech podílela, ztratila důvěru a zanikla.

Vyspělé země nenechaly vlnu afér bez povšimnutí. Povzbuzeny všeobecnou poptávkou po nastolení pořádku zavedly přísnější normy pro podnikové účetnictví a řízení (corporate governance). Ve Spojených státech vstoupil v platnost přísný zákon, který nese jméno podle svých navrhovatelů: Sarbanes-Oxley. V České republice bylo možné zaznamenat podobný vývoj, ačkoli k němu přispěly spíše události 90. let než Enron. Světovým trendem se stalo heslo, že na podnikatele musí být přísnost.

Ano, jistě platí, že dobré účty dělají dobré podnikatele. Nicméně vlády, které komerční sféře vyčítají nepoctivost, mají obvykle samy máslo na hlavě. A někdy to jsou pořádné hroudy. Proč? Podniky jsou odjakživa nuceny vést podrobné a důkladné účetnictví – a to hlavně ve vlastním zájmu, neboť bez pravdivého účetnictví nelze podnik dobře řídit. Účetnictví veřejných financí však co do kvality zaostává za soukromým sektorem o celá staletí.

Podnikové účetnictví se skládá z bilance neboli rozvahy, z výkazu zisků a ztrát (výsledovky) a z výkazu peněžních toků (cash flow). Rozvaha má dvě části: výčet pasiv (zdrojů financování) a výčet aktiv, tj. majetku hmotného i nehmotného. Obě strany musejí na haléř sedět, jinak je v účetnictví chyba. Výsledovka zahrnuje tržby, náklady, odpisy a daně. Na posledním řádku figuruje čistý zisk nebo ztráta. Výkaz peněžních toků podává informaci, zda podniku nehrozí platební neschopnost v důsledku případného nedostatku likvidních finančních zdrojů.

Základy tohoto účetního systému položil v roce 1494 františkánský mnich Luca Bartolomeo de Pacioli ve spisu „De Computis et Scripturis“. Pacioli jej vlastně nevynalezl, nýbrž jen zdokumentoval a systemizoval metodu vedení účtů používanou renesančními benátskými kupci. Úkolem účetnictví bylo „podat obchodníkovi neprodleně informaci o stavu jeho majetku a závazků“. Pacioliho dílo mělo obrovský úspěch, o čemž svědčí i fakt, že šlo o jeden z prvních necírkevních titulů vydaných knihtiskem. Od té doby byl postupně zdokonalován až do dnešní podoby.

Veřejné finance se vyvíjely naprosto odlišně a tento rozdíl je patrný dodnes. Účetnictví veřejných financí je metodicky mnohem méně vyspělé. Umožňuje proto krýt různé omyly a nepravosti. Proč? Jde o dědictví minulosti. Britský historik a spisovatel Charles Northcote Parkinson uvádí:
„Podíváme-li se na závěrečné účty a rozpočty předkládané Dolní sněmovně a zpřístupňované veřejnosti, jistě nás zaujme, že až asi do roku 1826 se udržel systém účtování, který pochází přibližně z roku 1129. Kromě toho si musíme uvědomit, že státní účetnictví, tak jak vypadá dnes, bylo vlastně vymyšleno pro jisté období britských dějin. Bylo zavedeno za druhé holandské války v roce 1666 a mělo zabránit Karlovi II., aby všechny peníze určené na válečné loďstvo utratil na vévodkyni z Portsmouthu. Ani na tento velmi omezený účel to však nebyla metoda moc platná. Systém byl proto pozměněn a dnešní podoby nabyl v roce 1689, kdy se díky němu víceméně podařilo zabránit Vilémovi III., aby rozházel státní peníze se svými přáteli. (Ještě k tomu to ani nebyla společnost dámská.)

Forma veřejného účetnictví, které mělo původně chránit pokladnu, pochází ještě z dob, kdy podvojné účetnictví znali snad jedině takoví nonkonformisté jako Defoe a obecně se o něm nevědělo téměř nic. Pochází navíc z dob, kdy jen málokteří urození pánové znali arabské číslice a hodiny v jízdárně mívaly jenom číslice římské, o nichž se předpokládalo, že je snad gentlemani s klasickým vzděláním jakžtakž rozeznají.“

Parkinson dále uvádí, že v letech 1828-29 účetní znalci doporučovali zavedení podvojného účetnictví, avšak vláda se přiklonila na stranu státních úředníků. Zásadní reforma veřejných financí se tedy nekonala. Poslanec Thomas Gibbon Bowles tak ještě v roce 1904 mohl právem prohlásit, že státní účetnictví je „nesystematické, nevědecké, zbytečně složité a předkládané tak, aby se fakta zatajila anebo dokonce i falšovala.“ V roce 1957 prohlásil John Applebey, že lidé odpovědní za státní účetnictví matou nejen sami sebe, ale i všechny ostatní.

„Britské veřejné účty neodpovídají běžným účetním metodám,“ tvrdí dále C. N. Parkinson. „Jako prostředek kontroly a nestranných informací mají stěží cenu papíru, na němž jsou tištěny. Účty, za jaké by se musela stydět podřadná sázková kancelář na psích dostizích, se předkládají se vší pompou rok co rok národu, a často je dokonce předkládá odborník, který by měl vědět, jak má správné účetnictví vypadat, a také to dobře ví. Místo aby byly přehlednější, jsou tyto účty čím dál tím složitější a nejasnější. Neodpovídají pravdě a ani sobě navzájem.“

Tato Parkinsonova kritika má nejméně dvě zajímavé pointy. Za prvé, byla publikována v roce 1963. Od té doby se přece jen hodně změnilo. V roce 1997 začala Británie zveřejňovat bilanci majetkových aktiv a pasiv. „Stejně jako u každé firmy, která má rozvahu zobrazující její aktiva a pasiva, také pro veřejný sektor (centrální vláda, místní úřady a státní agentury) lze sestavit podobnou rozvahu. Rozvaha veřejného sektoru pro Spojené království samozřejmě zahrnuje mnohem více aktiv a pasiv, než jaké má typická firma,“ uvádí materiál britského ministerstva financí. Ano, vést veřejné účty poctivě je obtížné, nikoli však nemožné. Soupis majetku eviduje National Asset Register (Národní registr majetku – pozor, nejde o obdobu v České republice známého Fondu národního majetku!)

Velká Británie dnes patří k několika málo pokrokovým zemím, které skutečně vedou veřejné finance na základě podvojného účetnictví a snaží se aplikovat standardy běžné v podnikatelské praxi (GAAP – Generally Accepted Accounting Standards neboli Všeobecně přijaté účetní standardy.) Mezi ty ostatní patří Nový Zéland, Austrálie, Kanada, Švédsko a USA.

Z těchto zemí patří ke špičce co do kvality správy veřejných financí jednoznačně Nový Zéland. Spojené státy sice rovněž vedou podvojné účetnictví, avšak s nedostatečnou rozlišovací schopností. Organizace The Heritage Foundation upozorňuje na skutečnost, že Finanční zpráva vlády Spojených států za rok 2003 lakonicky uvádí, že výdaje v objemu 24,5 miliardy dolarů nelze nijak vysvětlit. Tyto peníze byly prokazatelně někým utraceny za něco, ale auditoři nedokázali zdokumentovat, kým a za co. Něco podobného platí i pro Švédsko, jehož státní administrativa je tak rozbujelá, že už jen samotná otázka pouhého počtu orgánů státní správy a vládních agentur je oříškem. Když chtěla nedávno švédská vláda vědět, kolik vlastně financuje subjektů a jaké to jsou, musela požádat o spolupráci liberální institut Timbro.

Počínaje fiskálním rokem 2006-07 bude v Británii zaveden systém WGA (Whole of Government Accounts neboli Celostní vládní účty). Jeho cílem je provést účetní konsolidaci veřejných financí stejným způsobem, jak již dlouhé desítky let činí soukromé holdingové firmy. Velké soukromé korporace s mnoha dceřinými společnostmi a pobočkami si totiž nevystačí s prostým podvojným účetnictvím, nýbrž musejí provádět konsolidaci. Znamená to, že majetek, závazky, příjmy a výdaje všech subjektů se sloučí do jednoho výkazu, který ovšem není prostým součtem všech podřízených částí. Finanční konsolidace je značně složitá záležitost, o čemž svědčí i dlouhá doba potřebná pro její zavedení do britských veřejných financí. Pokrok, kterého tímto Británie dosáhne, ji zařadí mezi státy s nejpoctivěji vedenými veřejnými financemi na světě.

Myšlenka C. Northcote Parkinsona je tedy nakonec přece jen realizována – sice se značným zpožděním a jen v některých zemích, ale lépe než nikdy. Britské ministerstvo financí vede v patrnosti nejen příjmy a výdaje v každém běžném roce, nýbrž sleduje i státní majetek a finanční zdroje neboli pasiva. To má značné výhody při sestavování státních rozpočtů na jednotlivé fiskální roky. Ve většině zemí je rozpočet výslednicí politických a lobbyistických sil s možným přihlédnutím k rozpočtovým pravidlům, často velice vágně formulovaným. V systému podvojného účetnictví bude možné nahlédnout do rozvahy, spočítat výši odpisů spojených například s údržbou silniční sítě a hned bude zřejmé, s jakou částku nutno počítat jakožto se základem pro příští rok. Podvojné účetnictví samo „generuje“ rozpočtová pravidla a přispívá tak ke zdraví veřejných financí.

Druhou zajímavou pointou je fakt, že Parkinsonova kniha, z níž pocházejí uvedené citace, vyšla v češtině již v šedesátých a poté v osmdesátých letech (Nové zákony profesory Parkinsona, Mladá fronta, 1984). Dílo bylo v éře Antonína Novotného a poté v době Gustáva Husáka bezpochyby povoleno jakožto břitká satira na prohnilý kapitalistický systém, aniž by si tehdejší komunističtí cenzoři uvědomili, že jich samotných se kritika neschopné byrokracie týká dvojnásob.

Nejen to: týká se i současnosti. Česká republika má málo skutečných tradic, ale chaotický systém správy veřejných financí mezi ně bohužel patří. Ten dnešní je jen mírnou modifikací předchozího komunistického systému, který zase vycházel z veřejných financí první republiky. Ta již ve svém prvním fiskálním roce 1919 plynule přijala rakouský systém. Pro něj, stručně řečeno, platilo zhruba totéž, co Parkinson kritizoval na starém systému britském.

Habsburkové neměli zájem na průhlednosti veřejných financí – koneckonců, co je poddaným po tom, jak se zachází s jejich penězi. Státní bankroty a znehodnocování měny byly poměrně častým jevem. Kdo trochu zná historii rakousko-uherských financí, stěží pochybuje, že šlo o stát skutečně prohnilý. Během dvou desítek let první republiky se změnilo jen málo. Politika byla ovládána vlivy průmyslových, agrárních a bankovních uskupení. Jejich zájmem bylo maximalizovat státní zakázky a daňová zvýhodnění. Kontrola byla chabá, jak dokládá vystoupení senátora Trnobranského z roku 1933:

„O tom, jak se u nás rozhazovaly a rozhazují peníze poplatníků neodpovědným způsobem, svědčí stavba budov ministerstev, hlavně pak stavba ministerstva železnic na Petrském nábřeží. Jak velké je překročení stavebních nákladů těchto luxusních budov, nebylo dosud zjištěno a sněmovnám oznámeno. Komise rozpočtového výboru senátu vykonala svého času prohlídku a zjistila úžasné plýtvání penězi, dále se však nic nestalo. Viníci, kterými nebyli jen tehdejší ministři, nýbrž také stavební výbory, složené z vysokých úředníků, nebyli voláni k odpovědnosti, ba ani vyšetřování nebylo zavedeno. Po velkém povyku je nyní nápadné ticho.“

Za komunismu byly státní finance utajované, takže jen s nadsázkou lze hovořit o „veřejných“ financích. Pro dobu od roku 1990 platí v bledě modrém to samé, co pro první republiku. Opět platí, že lobbyistických zájmů je mnoho, snahy o průhlednost a poctivost málo. Vezměme si například tuto tiskovou zprávu ze dne 28. června 2005:

Transparency International ČR zveřejnila výsledky svého výzkumu, jehož cílem bylo vyčíslit ztráty plynoucí z neefektivity a neprůhlednosti procesu zadávání veřejných zakázek. Výsledky této studie nejsou pro české daňové poplatníky vůbec povzbudivé. V roce 2004 se z celkového objemu veřejných zdrojů na obecní úrovni neefektivně použilo 15 mld. Kč, na centrální úrovni pak 17,4 mld. Kč. Celkový odhad ztrát v důsledku neefektivnosti a neprůhlednosti procesu zadávání veřejných zakázek v roce 2004 tak představuje 32,4 mld. Kč.

Členství České republiky v Evropské unii na neblahém stavu kontroly veřejných financí nezměnilo nic. Unie ostatně není žádným vzorem dobrého hospodaření. Evropský účetní dvůr (EÚD) pravidelně již jedenáct let za sebou uděluje Evropské komisi audit s výhradou – což znamená, že byly nalezeny závažné účetní nepravidelnosti. Žádná soukromá organizace by si něco podobného samozřejmě nemohla dovolit. EÚD uvádí, že má možnost verifikovat jen 35 % všech toků fondů Evropské unie. Ve skutečnosti možná ještě méně.

Evropská unie používá pro financování většiny projektů tzv. zálohových účtů (imprest accounts). Z nich mohou přímo čerpat příjemci evropských peněz. EÚD však nemá právo auditovat tyto zálohové účty a proto neexistuje žádná kontrola, zda jsou využívány v souladu se svým určením. EÚD se musí spoléhat na bankovní výpisy a zprávy příjemců. Přes zálohové účty jde asi 80 %
všech výdajů Evropské unie.

Od roku 1991 EU financovala projekt na rozvoj východoevropských zemí včetně Ruska. Evropský účetní dvůr odhalil, že z celkové částky 7 miliard euro bylo 5 miliard vynaloženo neoprávněně. Jen devět z 29 programů splnily svůj cíl a jen pět z nich mělo trvalý dopad. V jednom z programů měla být zavedena harmonizace standardů silničních staveb mezi EU a Ruskem, aniž by nějaké standardy EU vůbec existovaly. Jacek Uczkiewicz z EÚD, autor zprávy, uvádí: „Finanční zdroje EU byly neefektivně použity. Naše hodnocení není pozitivní. Domníváme se, že situace je nepříznivá a vyžaduje velkou disciplínu a pozornost pro zlepšení.“

EÚD nemá žádné právní nástroje pro nastolení pořádku. Pokud jeho auditoři zjistí podvod nebo nepravidelnost, předají tuto informaci orgánům EU, zejména protikorupčnímu úřadu OLAF (L’Office européen de lutte antifraude). Tím snaha o objasnění finančních záhad obvykle končí, protože pravomoci OLAFu jsou velmi omezené. Kromě jiného platí předpis, že zpronevěry částek pod jeden milión euro není třeba vyšetřovat.

Je šokující, že za nynější osvícené doby mohou být veřejné finance vedeny tímto způsobem. Takto si posteskl jeden poslanec Dolní sněmovny v roce 1691. Pro evropský kontinent toto smutné konstatování platí i nadále.

psáno pro Lidové noviny (příloha Orientace)